Le plus grand système international d’échange de droits d’émission au monde a débuté en Europe en janvier 2005.

Connu sous le nom de système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (EU ETS), l’EU ETS a unifié de nombreux pays et secteurs dans un vaste mécanisme d’échange de quotas d’émission de carbone. Son objectif était d’ici 2012 de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 8% pour les ramener aux niveaux d’émissions de 1990. En 2006, il y avait 10 078 installations, auxquelles s'ajoutent plus de 1 000 installations en Pologne. Ce portefeuille d'installations, comprenant des industries chimiques, énergétiques, minérales et industrielles, représentait près de la moitié de toutes les émissions de l'UE. La deuxième phase, qui débutera en 2008 et s'étendra jusqu'en 2012, prévoit d'aller au-delà en impliquant d'autres secteurs, notamment l'aviation commerciale et les aéroports.

La justification de la création d’un vaste système d’échange de droits d’émission était l’échec considérable du marché libre à internaliser les externalités négatives.

En appliquant la théorie économique, les émetteurs de carbone causent des dommages extérieurs à la transaction. Un tiers – le public – absorbe ensuite ces coûts et ces dommages. Les gouvernements peuvent choisir entre des politiques fondées sur les prix, comme la taxation du carbone, et des politiques fondées sur les volumes, comme les systèmes de plafonnement et d'échange de quotas d'émission. Ces derniers, tels que le SEQE-UE, laissent le marché déterminer le volume d'utilisation du carbone, contrairement à une taxe carbone qui influence ce volume. Leurs inconvénients résident dans la volatilité des prix et dans le fait que seules les enchères permettent de générer des recettes, contrairement aux taxes.

La question se pose de savoir comment un système d'échange de quotas d'émission d'une telle ampleur peut fonctionner à l'échelle de pays aussi divers. Cette question centrale soulève d'autres interrogations, notamment sur les différents défis que posent de tels systèmes. Ces défis pourraient servir de fil conducteur face aux préoccupations et aux difficultés soulevées par les projets de loi américains sur les émissions et la poursuite de la mise en œuvre du deuxième système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE-UE II), lancé en 2008.

Le SEQE-UE en action

Le système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE-UE) s'articule autour de quatre grands axes : l'attribution de quotas d'émission aux installations émettrices de carbone, le suivi, la déclaration et la vérification. Chaque pays dispose de plusieurs autorités chargées de superviser ce processus, à l'exception des petits pays comme l'Italie, le Portugal et la Grèce. Dans les grands pays dotés d'infrastructures institutionnelles plus importantes, les autorités locales gèrent différents aspects du SEQE. Ces autorités sont confrontées à une multitude de tâches administratives, notamment la supervision des attributions, des permis et des quotas, le suivi, la déclaration, la gestion des registres, l'accréditation des organismes de vérification, le respect des règles, l'application de la réglementation, la transparence et l'utilisation des réductions certifiées d'émissions (RCE), des unités de réduction d'émissions (URE) et de la réserve pour nouveaux entrants (RNE).

Les « installations » et les pollueurs obtiennent des permis, principalement des URCE.

Dans le cadre d'un plan national de répartition (PNR) supervisé par la Commission européenne, des quotas d'émission ont été attribués à chaque pays. Les règles variaient selon les secteurs d'activité. Par exemple, dans le cadre du système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE-UE) I, les centrales électriques de plus de 20 MW devaient obtenir une autorisation pour chaque tonne de CO₂ émise. Par ailleurs, les installations du SEQE-UE étaient classées selon leur consommation énergétique. En 2006, un tiers des installations du SEQE-UE avaient une puissance comprise entre 20 et 50 MW. Les grandes installations, représentant 71 TP3T du total, produisaient plus de 500 000 tonnes de CO₂. Les petites installations, dont la consommation était de l'ordre de 10 000 tonnes, représentaient 301 TP3T du total en 2006.

En matière de surveillance, l'objectif du système était d'administrer les échanges d'émissions comme une banque gère l'argent.

Par conséquent, les quotas d'émission sont gérés par le biais de comptes électroniques. L'administrateur central examine le registre communautaire indépendant des transactions afin de détecter toute incohérence. Ce registre garantit au public une transparence totale sur les échanges de quotas d'émission pour l'année 2008. Les administrateurs centraux appliquent le cadre de la Commission européenne relatif à la TVA sur les quotas d'émission. En matière de déclaration, le système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE-UE) a imposé un rapport annuel aux installations, établi au moyen d'un questionnaire à réponses fermées. Les États membres disposent ensuite de trois mois pour le transmettre à la Commission, qui peut alors publier un rapport. Ce rapport annuel vise à améliorer les règles et les procédures et couvre tous les aspects du SEQE, des registres à la déclaration.

En ce qui concerne la tarification, le système de plafonnement et d’échange a permis au marché de définir le volume d’utilisation du carbone.

Par exemple, l'une des principales difficultés a été la surallocation des CER en 2005 et les déséquilibres du marché. Les pays ont suralloué des CER, parfois de 121 TP3 T de plus que nécessaire. Il en a résulté un effondrement des prix sur le marché. En effet, le système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE-UE) fonctionne selon les forces du marché, à savoir l'offre et la demande. En cas de surabondance, les prix ont chuté. Inversement, lorsque la demande a augmenté en Espagne au début du processus, les prix des quotas d'émission de l'Union européenne (EUA) ont progressé. Par conséquent, le SEQE-UE II prévoit explicitement une réduction du nombre de quotas de CER et d'ERU afin de prévenir un effondrement du marché.

Le principal défi posé par un système d'échange de grande envergure résidait dans l'application hétérogène des directives au sein de l'UE. L'une des difficultés provenait des critères légèrement différents appliqués par chaque État membre concernant la conformité des installations enregistrées. Par exemple, certains pays, comme les Pays-Bas, effectuaient des contrôles aléatoires sur un pourcentage de leurs installations, tandis que d'autres n'en effectuaient pas. Certains États ont mis en place différentes mesures pour pallier ces difficultés, notamment des groupes de travail, des notes détaillées et des formations pour les autorités administratives.

Un autre défi était la catégorisation des directives de conformité et de reporting.

En effet, même le système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE-UE) constatait en 2006 que les méthodes de contrôle manquaient de rigueur et “ pouvaient entraîner un traitement inégal des installations au sein de l'Union européenne ”. Concrètement, le problème résidait dans les différences de mise en œuvre d'un pays à l'autre. Par exemple, les Pays-Bas appliquaient sept catégories de conformité. Bien que le Royaume-Uni disposât d'un système similaire, toutes les autorités compétentes chargées du contrôle des installations ne l'ont pas mis en œuvre. Autre exemple : certains pays appliquaient une catégorisation spécifique aux “ faibles catégories ” d'émetteurs. D'autres pays de l'UE, en revanche, ne disposaient pas de systèmes suffisamment robustes pour classer les installations appartenant à ces “ faibles catégories ”.

L’acceptation des agences de vérification indépendantes était la norme dans tous les pays, mais les différences en matière de vérification constituaient un défi.

Un premier exemple de difficultés de vérification réside dans le fait que certains pays de l'UE exigeaient, dans le cadre de leurs rapports, des recommandations pour améliorer la surveillance future des installations. Deuxièmement, huit pays de l'UE se sont réservé le droit d'effectuer une surveillance supplémentaire après une vérification indépendante. Troisièmement, les vérificateurs ont été confrontés à des traitements différents selon les autorités d'accréditation au-delà des frontières. Par exemple, un organisme de vérification au Royaume-Uni a entretenu des relations différentes avec les autorités d'accréditation italiennes, ce qui a pu influencer le nombre d'organismes de vérification accessibles aux installations.

D'autres pays souhaitaient une compréhension homogénéisée des protocoles concernant les nouveaux entrants, les allocations et les enchères, ainsi que les installations à très faibles émissions. L'enquête de McKinsey & Company a en outre révélé des divergences d'opinion sur une définition transparente du terme « installation de combustion », 70% d'organismes gouvernementaux souhaitant une définition plus large et les entreprises souhaitant une définition plus étroite.

Les interprétations juridiques des émissions étaient également hétérogènes d'un pays membre à l'autre. Ces différences s'expliquaient par le fait que certains pays considéraient les émissions comme des instruments financiers distincts. Par exemple, certains pays les assimilaient à des matières premières, tandis que d'autres, comme le Royaume-Uni, les considéraient juridiquement comme des passifs. De plus, les amendes et les frais variaient considérablement, allant de 3 000 € à 15 millions d'euros, et certaines entreprises pouvaient stratégiquement s'enregistrer dans des pays appliquant des frais moins élevés. Par ailleurs, les parties prenantes souhaitaient des règles, des barèmes de sanctions et des interprétations plus transparents et harmonisés.

L'ETS a eu un impact considérable sur le fonctionnement et les perspectives des installations.

Une étude de McKinsey & Company a révélé que près de la moitié des entreprises ont commencé à intégrer la valeur des quotas de CO2 dans leur politique de tarification, leur planification à long terme et leurs opérations. L'étude a également suggéré que le système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE-UE) a encouragé l'innovation dans les différents secteurs. Cependant, le processus s'est avéré particulièrement contraignant pour plusieurs acteurs. Les entreprises reçoivent des comptes ou des registres dans leur pays d'exploitation. Au début de la mise en œuvre, plusieurs pays ont connu des interruptions de service imprévues entre 0 et 20%.

Certains pays ont déploré le délai trop court pour la répartition et la mise en œuvre des quotas d'émission. Le manque de données suffisantes sur les émissions et les projections a également posé problème. Les charges administratives étaient par ailleurs importantes au début de la mise en œuvre. Ces difficultés se sont avérées particulièrement importantes pour analyser les défis que pourraient rencontrer les futurs systèmes d'échange de quotas d'émission, comme celui des États-Unis, lors de leur mise en place.

Conclusion

Le système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE-UE) témoigne de l'engagement de l'Europe dans la lutte contre le changement climatique et le respect du protocole de Kyoto. Grâce à un effort coordonné, l'UE a déployé les plus vastes initiatives de lutte contre le changement climatique au-delà des frontières. L'analyse des subtilités du SEQE-UE permet de tirer plusieurs enseignements. Premièrement, un important système d'échange de quotas d'émission de carbone peut être mis en œuvre sans compromettre gravement la compétitivité régionale et des entreprises. Deuxièmement, des difficultés subsistent, comme en témoignent les incohérences de mise en œuvre et l'effondrement du prix des quotas d'émission de l'UE (EUA).

Troisièmement, malgré ces difficultés, le système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE-UE) a permis d'influer très rapidement sur le volume de carbone consommé et de réduire les émissions. Quatrièmement, bien que la mise en œuvre des systèmes de plafonnement et d'échange de quotas d'émission présente des défis, un système comme le SEQE-UE prospère grâce à une amélioration continue. Cette amélioration continue passe par la transparence et la communication d'informations. Le SEQE-UE II sera probablement encore plus efficace, tirant parti des enseignements de la première phase. En effet, le SEQE-UE offre un cadre utile pour la mise en œuvre des systèmes de plafonnement et d'échange de quotas d'émission proposés dans le monde entier, y compris, plus récemment, aux États-Unis.